热点追踪

从首家驾校倒闭看放管服改革

发布日期:2018-09-26 浏览数:1342

 

 

  近期,溧阳某驾校因生源不济,经营状况不佳,向有关管理部门申请注销宣告倒闭的消息在坊间传开。驾校关门倒闭在我市尚属首例,对驾培行业健康发展是“好”是“坏”,众说纷纭……

  “先证后照”:围城筑垒?

  工业企业倒闭,早已司空见惯,为何在交通行业成为新闻?

  2005年10月,我市推行驾培社会化,即允许社会资本投资办驾校,很快解决了培训能力不足问题,至2010年前后,常州全市驾培机构从29所增至40所,年培训能力从2万人次,飞涨至17万人次。无需政府花钱投入,迅速解决了驾驶员培训能力不足问题。并且伴随轿车进入家庭进程,驾培结构随市场行情变化同步调整优化,教练员“吃拿卡要”的恶劣行风扭转,服务质量提升。

  驾培社会化,将驾培行业纳入市场化管理。同时,由于当时驾培业的专业性和特殊性,被国家纳入“准入许可制”管理,并采用了“先证后照”的监管,即先获得行政许可,才能进行工商注册,获取营业执照。行政许可作为“前置审批”项目,“凭证经营”成为行业管理部门监管工作“提前介入”的有力抓手。“先证后照”制度实行10年,成效有目共睹,有效止住了驾培业市场化后出现的非规范经营行为和行业不正之风蔓延,以及过去新兴行业“一哄而上,一哄而散”的潮汐现象发生,保障了驾培行业的长期稳定发展。

  但是,“先证后照”制度的负面作用也逐步显现。主要是逐步出现“重审批,轻事中事后监管”,“管过程”重于“管结果”。行业管理部门工作重心放在行政审批以及年审上,尤其是初期把主要精力放在“规费征收”上,将大部分监管资源投入“规费征收”中,对企业“合法合规经营”的监管则不够重视。

  出于对进入行业者过多,引发“过度竞争”,造成市场混乱的担心,行业管理部门对“市场准入”把关甚严,甚至屡屡以能力过剩为由,采取“限批”、“停批”等办法,造成市场竞争不充分,形成市场的“行政垄断”局面。“许可证”成为市场的“稀缺资源”,即使是在政府取消了行政许可收费以后,“许可证”依然“值钱”,业外投资者只能通过“全承包”、“挂靠”以致“买断经营”等“违法违规”办法进入,而“有证”企业则把“许可证”当做地产,当起了“房东”,既可“不劳而获”,又可规避市场风险。正是因为市场无法在资源配置中发挥决定性作用,形成所谓“行政垄断”,导致市场竞争不充分,市场效率低下,转型升级动力不足,违背了政府“凭证经营,规范化营运、规模化发展”的初衷。

  对常州驾培市场生源下降,“能力过剩”问题,管理部门连年发出“预警”,但驾校数量和教练车辆却有增无减。直到驾培“放宽准入”的近两年,才有一家驾培机构宣布倒闭退出。这说明,破除了“垄断”,企业才会真正面对市场竞争。

  “先照后证”:破墙开店?

  为什么“先照后证”会使企业面临真正的市场竞争?

  对于投资者来说,“先照后证”改革,实际是“放宽市场准入”,取得工商营业执照后,只要符合法规条件就可获得许可,就可获得核准,即只要依法合规经营,就可参与市场竞争。“放宽市场准入”,意味着只要符合条件,就可获批进入市场,明显更加公平简单,根本不用通过“有偿转让”、“买断”、“挂靠”等变通“灰色渠道”加入经营。“资质”不需付出额外的经济代价即可取得,也就失去了“经济价值”。没有了“买方”,“卖方”只能用市场行为“退出”。

  “先照后证”改革,解决了之前存在的法理悖论矛盾,但并不意味着企业获取工商营业执照后就可以从事任何行业的经营活动。对于依法列入须经行政许可核准的行业,必须取得相关行政许可核准后,才能从事该行业生产经营活动。因此,相关商户在取得相关工商营业执照以后,即开始产生经营成本,只有尽快准备好必要“准入”条件,获取许可“资质”,尽快投入经营,才能以最小代价开始获取收益。

  对于行业管理部门来说,“先照后证”改革后,貌似工作的主动地位差了,监管工作也失去了抓手。

  去年参加市交协“放管服调研”时,有管理部门人员反映,“先证后照”改革,出现了一系列多部门协同与工作衔接问题。如取得工商执照后,未经许可即投入经营,发生失管问题;培训能力突增与考场容量不足,造成考生积压问题等等。也有管理部门人员表示担忧,不仅仅是“工商执照”和“行政许可证”先后的问题,而意味着“放宽准入”。“放宽准入”以后,经营主体猛增,是否会造成恶性竞争,产生矛盾冲突;被监管主体增多,加大监管难度和工作量。

  有人形容,“放宽市场准入”,几乎等同于“破墙开店”,与取消“收费管理”一样,将对原先行之有效的监管、协同机制,力量配置、以及监管手段,提出新的挑战,必然要求行业监管进行新的变革。

  行业监管,宽进严管

  十八届三中全会做出的“全面深化改革若干重大问题的决定”,明确:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”“放管服”改革作为深化经济体制改革的重点,在全国推开,“先照后证”改革,则是“放”的重要举措。

  2015年10月,国务院发布《“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》,具体明确了“先照后证”改革的同时,要加强事中事后监管。“放宽准入”是为了加强事中事后监管。

  参考关于大学教育的两种办学思路,一种是“严进宽出”,另一种则是“宽进严出”一个是严把入门关,一个是严控出门关。个人认为,“先照后证,放宽准入”改革,是一项政府职能转变,“从管过程转为管结果”务实举措。

  以道路运输车辆技术管理为例,已经沿用20多年的90版《汽车运输业车辆技术管理规定》要求,车辆维护必须遵照交通管理部门规定的行驶里程或间隔时间,按期强制执行,而对车辆的综合性能检测和技术等级评定则偏向于对检修、维护质量的监管。16版《道路运输车辆技术管理规定》,则把车辆维护周期的确定权还给企业,而对车辆的综合性能检测和技术等级评定则进一步明确。这也算是从“重过程”转变到“重结果”的一项典型案例吧。

  由此可见,“先照后证”改革,在行业监管上是“有进有退”,监管内容注重结果,监管重点更加明确。

  在推进“放管服”改革的同时,还将积极构建“社会共治格局”,政府将在依法履行市场监管职责的同时,充分发挥法律法规的规范作用、行业组织的自律作用以及市场专业化服务组织、公众和舆论的监督作用,促进市场主体自我约束、诚信经营。积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务,支持社会力量在市场监管中发挥作用。行业监管抓手将进一步丰富。

  阿中