交通调研

高质量推进公交都市创建 促常州公交品牌再铸辉煌——关于常州市创建全国公交都市城市的调查

发布日期:2018-12-11 浏览数:165

 

2018年第2

(总第66期)

2018127

高质量推进公交都市创建

促常州公交品牌再铸辉煌

——关于常州市创建全国公交都市城市的调查

常州市交通运输与物流协会

多年来,在市委、市政府高度重视和鼎力支持下,“常州公交”已经成为享誉全国的“城市名片”。2017年,常州被列入全国十三五首批公交都市创建城市。随着公交都市创建工作全面推进,常州公共交通事业发展又迎来了一次机遇和挑战。围绕“公交都市”创建和公交事业可持续发展,我会近期组织了新一轮调研活动,现将调研成果报告如下:

一、常州公交发展现状

常州是国内首个发起“公交革命”的城市,我们至今还在享受着这场始于12年前的“公交革命”成果。常州公交不仅让全市市民点赞骄傲,更成为全国城市公交发展的标杆、楷模。

(一)推进公交优先发展的主要做法

1、城乡公交一体化。2005年,常州首次提出“公交优先”,酝酿发起一场“公交革命”。第一战役,就是整合公交运行资源,理顺公交管理体制,先后实现常(州)武(进)1864平方公里范围城乡公交一体化,全市644个行政村“村村通公交”,缩小了城乡公交发展差距。一系列创新动作,为之后“公交革命”第二战役创造了成功条件。

2、公交提质降价,提高吸引力。“公交革命”第二战役,提升吸引力。我市主要用了四招:一是投入巨资更新公交车辆,提高车辆档次,增加乘坐舒适度,并逐步实现公交车辆全空调化;二是细分层次,以BRT12号公交主线为骨干,配套网络化的BRT支线公交担负主线喂给任务,并为BRT主线设置全线专用车道,由此组成覆盖全市主城区的BRT公交系统,加上细密周全的普通公交网络,整体上形成了有快(BRT主线)、中(BRT主、支线互转)、普通三个层次的城市公交体系;三是通过拓宽、新建道路,开辟背街小巷路面停车位和增设人行道停车位的办法,减少路边停车挤占道路资源现象,保障公交行车条件;四是降低公交票价,空调车与普通车并轨,实行一元一票制,成为继北京之后全国第二个实行公交低票价的城市。

公交提质降价的“组合拳”使得常州公交服务质量一举进入全国先进水平,同时改变了人们对公交“低质低价”传统认知,大幅提升了公交吸引力,树立了公交惠民的丰碑。

3、建设基础设施和营运支持体系,夯实发展基础。“公交革命”十年,我市投入32亿元提升公交基础设施,建设公交场站55万平方米,公交候车棚2000多个,在新建大型居住区、商业区、风景区同步建设公交设施,在民航、铁路、长途车站等交通节点建设公交枢纽中心,形成市内公交与对外交通的无缝衔接,营造了优异的乘车环境。

(二)推进公交优先发展成效显著

一是对城市发展贡献巨大。我国当前正处于城镇化快速发展阶段,城市基础设施及住宅建设发展需求十分旺盛,“土地财政”是城市和基础设施建设大发展阶段主要的投资保障模式,国有土地经济价值中“交通条件因素”的价值含量,应该远大于其他因素,如将其量化则远大于政府对公交的财政补贴和扶持。

二是对城市缓堵贡献巨大。“交通拥堵”是世界性的“大城市病”。新世纪初叶,常州开始出现高峰时段拥堵“症候”。我市及时启动“公交革命”,倡导公交优先,建设发展了独具特色快速公交系统,公交车平均时速从12公里提高到18公里,快速公交平均时速达到23公里,公交日客运量一度达160万人次,大大提高了主要道路段面客流通过能力。多措并举,延缓了大面积交通拥堵的“大城市病”发作,为常州多年保持“不堵城市”美誉,被许多媒体誉为“宜居城市”作出了突出贡献。

三是提升了市民“获得感”。据专项审计,我市市区公交通过低票价让利市民共计36.45亿元。公交车辆全面提档升级,乘坐舒适性大幅提升,“常州公交”由此成为城市惠民品牌并享誉全国。

四是对城区环境质量改善贡献巨大。十年来,我市快速公交已安全运营1.8亿公里累计运送乘客8.97亿人次,年均节约燃料856万升,相当于减少碳排放6137吨。常规公交通过加速采用清洁能源,实现减少二氧化碳排放10579.1吨,节约燃料成本3354万元。

五是城市形象明显提升。我市的“公交革命”在国内多次获奖,2011年还获得了国际公共交通联会颁发的国际推动公共交通贡献大奖,先后吸引了200多个城市400多批次的考察团前来学习考察。其永久性、现代化的形象,已经成为城市的新地标和靓丽名片。

二、目前公交优先发展存在的问题

我市实施公交优先发展战略,成效显著,经验可贵。但随着城市化进程加速,私家车保有量增速远快于城市公交发展速度,导致城市道路拥堵,以准点率为首要指标的公交服务质量下滑,吸引力持续降低,常州公交遭遇了发展瓶颈。

对照我市“公交都市建设实施方案”提出的33项指标(其中考核指标20项,参考指标10项,特色指标3项),已达到或超过2020年目标值的为14项,未达到的有17项,其中9项经阶段性努力有望达标另外8项达标难度较大,尤其是公共交通机动化出行分担率、公共交通正点率和公交专用车道设置比率3项均属于影响较大的关键性指标,反映了我市在推进公交优先发展战略中存在的突出问题。

(一)运营环境恶化,服务质量下滑。

2017年我市公交完成客运量2.60亿人次,比20103.89亿人次下降33%;今年1-8月,又比上年同期下降8.58%。再看反映公交服务质量的首要指标“公共交通正点率”,由2014年的68.15%下降到2017年的53.09%(同口径统计),并且这是全市全天平均数,早晚高峰与平峰时段,中心城区与近郊实际还有非常大的差距。如此服务质量使得更多人“弃公(交)就私(家车)”,造成道路拥堵,又影响公交正点率,形成恶性循环。

(二)公交企业“借贷度日”,“缺血”运营负担沉重

持续多年的物价、人工成本“双增长”,使得实体企业成本包袱越背越重。对于我市的公交企业来说,在“双增长”基础上,还要应对营运收入和政府补贴“双下降”局面,形容其为“雪上加霜”毫不为过。

2007年实施低票价前,公交单人次营收与成本差额(1.45-1.88元)为0.43元,2017年差额扩大(0.76-3.67元)为2.91元。而政府补贴办法由“成本规制补贴”调整为以2014年单位里程补贴为基数,逐年递减5%的定额补贴,从而在政府补贴中剔除了成本因素。2015-2017年公交集团三年累计亏损达3.36亿元,再加上新北、武进区补贴(约3亿元)滞后一年支付,造成公交集团流动资金紧张,员工工资都得依赖向交通融资平台借款。

(三)“开源节流”触顶点,过度限制显无奈

2014年市政府对公交集团补贴考核由“成本规制”改为“里程基数递减”,意图是让企业降本增效谋发展。我们调查发现,公交集团为“开源节流”作了很大努力。节流方面,人员工资上,企业采取非一线驾驶员岗位“只出不进”和降低工资收入增幅两项“限流”措施,同时在收入分配上进一步向一线驾驶员倾斜,以稳定一线队伍;在其他成本上,加大修旧利废和防止“跑冒滴漏”工作力度,2017年比2014年压降了14%。在“开源”方面,公交集团辅业收入仅限于站台冠名和广告以及资产租赁等有限领域。2017年企业辅业收入3370多万元,比2015年增加了32.98%。而这些“开源节流”措施对于累积亏损数亿元的企业来说只是“杯水车薪”。可以说,目前公交集团已陷于“输血不足,造血无门”的两难境地。

三、继续推进公交优先发展的建议

当前,中国“公交都市”创建活动正逐步全面铺开,“常州公交”作为城市名片,名声在外,目前处于逆水行舟不进则退的态势,申报创建国家“公交都市”正当其时。要充分认识公交在种好常州“幸福树”建好“明星城”进程中的重要地位,认真借鉴国内外公交优先发展的成功经验,乘“公交都市”创建东风,在城市“大交通体系”中找准新一轮“公交革命”的突破口,争取再创常州公交新辉煌。

(一)转变传统思维,系统化推进“公交优先”

调研发现,近几年,我市公交发展陷入了怪圈:一方面政府保持一定强度的公共交通基础设施建设,并给予公交运营以巨额补贴,另一方面公交资源又大量流失,被挪作他用,“公交优先”停滞于宣传领域。主要表现在大量人行道资源以及城市道路过去的“背街小巷”被划上停车位,不但挤占了道路行车资源,而且造成人行道行人步行受阻、道板大量破坏,方便了私家车出行,增加了政府负担。

我国政府已经明确:“城市公共交通是满足人民群众基本出行需求的社会公益性事业,是城市功能正常运转的基础支撑”。 我们认为,城市道路资源首先应用于公交、公共自行车和步行等“绿色出行”方式,这应是“公交优先”的根本原则。在当今私家车普及的情况下,私家车出行方式对于道路通行早已过了“边际效率递减”的拐点,尤其是城市通勤交通使用私家车,造成城市拥堵和大气污染这两点政府应加以管控,并由其承担公共资源占用费用和损害赔偿的责任。

建议政府吸取法国巴黎和日本东京从私家车“堵城”到世界公认“公交都市”和“不堵城市”的经验教训,树立起“公交优先从道路资源开始”和“公共资源占用者付费”的理念,逐步实现真正的公交优先。

(二)释放现有道路资源潜力,改善公交行车环境

我们认为,可以借鉴日本东京经验,将社会车辆公共停车位纳入城市“大交通”资源范围,通过“还路于行、治堵治停”和“占用者付费”办法,释放现有道路通行潜力,提高市政道路“过人(而非过车)”能力。

建议,用市场化原则和价格杠杆处理“停车难”问题,压降私家车使用强度。可参照市区道路“禁货”办法,从中心城区开始,改革停车费管理办法,对人行道及公共空地划出的停车位收费逐步实行统一管理、统收统支、提高收费标准并逐步实行市场定价,进而视情逐步取消路面停车位,由此释放出来的资源,考虑用于增加非机动车道或用于快递物流接卸货之用,有条件的场地可考虑用于建设收费立体停车设施,由政府规划和出资并鼓励社会资本投资修建,以满足必要的停车需求。

(三)提高公交服务质量

一是改革现行公交补贴办法,尽快明确新的公交补贴机制,真正体现公交的公益性、服务性,以保障常州公交事业持续健康发展。同时建议新北、武进区政府对公交的财政补贴,由市财政扎口统一当年支付。另增加对公交服务质量考核,促使公交企业提供群众满意的公交服务。

二是坚决贯彻“公交优先”原则,在交通管理上保障“公交准点率”。首先,在路权分配上,按公交、人行、非机动车、私家车的优先次序配置,加快增加公交专用道(尤其是主城区),在部分拥挤道路可先设置“高峰期公交专用道”,对违规者加重处罚;其次,路面和人行道停车不但占用通行资源,而且进出车位、掉头都会干扰行车秩序,对公交车正常行驶影响更大。为此,建议逐步减少中心城区路面和人行道停车位,禁止左转弯进出停车位,加重违章停车处罚,如此可大幅减少非公交车辆进入中心城区的需求。

(四)建立公交发展基金,减轻政府负担

关于公交补贴问题,公交在土地增值中的贡献,实际上在国有土地出让中,已经变现为政府财政收入,返还用于公交发展理所应当。但是,根据公共资源不能供非公共需求无偿占有的原则,政府更不应承担公共设施人为损害的修复费用。

建议借鉴浙江杭州经验,建立“公交发展基金”。“基金”来源可包括政府从土地出让收入按比例(浙江杭州市为5%)提取的出资(可视情逐步完全替代公交补贴);交通违章处罚的罚没收入;车辆禁停区域内人行道违章停车处罚收入(扣除修复费用);公共停车场所有偿使用收入(扣除运营成本);公交关联资产出租收入及社会捐助等。“公交发展基金”主要用于公交营运补贴、中心城区社会投资公共停车场所建设补贴及其他公交相关补贴(如老年市民公交现金补贴等),也可视基金筹措范围和比例、结余情况扩大规模,扩大补贴范围,提高补贴额度。

(五)恢复公交“造血功能”,给予政策支持

建议扩大公交企业自主经营权,在不断提升常规公交服务质量的前提下,鼓励参与市场竞争。首先参照苏、锡、镇、盐等地做法,恢复车身广告经营许可。其次允许围绕主业,开展定制班线、专线直达和厂包车等业务,满足社会个性化需求,并放开价格管制,让企业自主参与市场竞争。

送: 中交协,省交通运输厅,省交协,市委办公室、研究室,市政府办公室、研究室,市公安局、财政局、城乡建设局、交通运输局、环保局、规划局、城管局,交协名誉会长、会长、副会长,相关城市交通运输协会